Die landwirtschaftlichen Betriebe in Deutschland bewirtschafteten 2023 etwa die Hälfte der Fläche der Bundesrepublik Deutschland. Die landwirtschaftlich genutzte Fläche betrug rund 16,6 Millionen Hektar. Von dieser waren 70,2 Prozent Ackerland, 28,5 Prozent Dauergrünland und 1,2 Prozent Dauerkulturen.

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Rund 10 Millionen Hektar (60 %) dieser Flächen sind Pachtflächen und rund 6,4 Millionen Hektar (38 %) Eigenflächen.

Landwirtschaftlicher Boden ist eine endliche Ressource, nicht vermehrbar und somit sehr wertvoll. Daher ist die Verfügbarkeit von landwirtschaftlich nutzbaren Flächen begrenzt. Ökologisch intakte Agrarflächen sind unverzichtbar für die Erzeugung von Nahrungsmitteln, den Klimaschutz, die Biodiversität und für das Einkommen vieler Familien und Beschäftigten in ländlichen Räumen.

Die begrenzte Verfügbarkeit von Boden und die vielfältigen gesellschaftlichen Nutzungsansprüche führen zwangsläufig zu Nutzungskonkurrenzen. Mit der Landwirtschaft konkurrieren Siedlungs- und Verkehrsinfrastruktur, Industrie, Erneuerbare Energien, Forstwirtschaft und der Naturschutz. Die unterschiedlichen Zielstellungen müssen gegeneinander abgewogen werden. Dabei sind nicht nur die aktuellen kurzfristigen Zielstellungen, sondern auch die langfristigen Ziele zu betrachten.

Herausforderungen auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt

Landwirtschaftliche Flächenverluste

Seit Jahren schrumpfen die landwirtschaftlich genutzten Flächen. Diese Entwicklung bedarf dringend einer wirkungsvollen Bremse, denn Böden sind ebenso wie Wasser und Luft Lebensgrundlage für Menschen, Tiere und Pflanzen. Böden brauchen zehntausende von Jahren für ihre Entstehung. Sie speichern Kohlendioxid, Nährstoffe und Wasser.

Die Inanspruchnahme von Landwirtschaftsfläche durch Umwandlung in andere Nutzungsarten betrug im Schnitt der letzten vier Jahre 117 Hektar/Tag. Nicht nur Überbauung und Versiegelung, sondern auch die Umnutzung für Wald, Naturschutz oder Gewässerflächen kennzeichnen diese Problematik. Die Umwandlung von Agrarflächen in Wald, Naturschutz- und Gewässerflächen ist zwar unter Umweltaspekten positiv, aber aus agrarstruktureller Sicht verringern auch diese Umnutzungen die für die Ernährung verfügbare Fläche, treiben die Preise für Agrarflächen in die Höhe und machen die knappe Ressource Boden zum Spekulationsobjekt.

Zentrales Problem für die schrumpfenden Landwirtschaftsflächen ist eine Kombination aus anhaltend hohem Flächenbedarf für Wohnen, Gewerbe, Infrastruktur und Energieerzeugung und Nichtanwendung flächensparender Instrumente.

Zum einen ist das Problem erkannt: In der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (DNS) ist eine Reduzierung der Fläche für Siedlung und Verkehr (SuV) mit weniger als 30 Hektar pro Tag bis 2030 vorgegeben. Laut Klimaschutzplan der Bundesregierung soll bis 2050 eine Flächenkreislaufwirtschaft („Netto-Null“ Neu-Inanspruchnahme) erreicht werden.

Im Zeitraum von 2018 bis 2021 wurden durchschnittlich 52 Hektar/Tag für SuV umgewidmet. Der langjährige Trend seit 1992 zeigt jedoch einen deutlichen Anstieg der SuV um 1,01 Mio. ha.

Photovoltaik-Freiflächenanlagen

Neben der Umwidmung landwirtschaftlicher Nutzfläche ist der energiepolitisch notwendige Ausbau der Erneuerbaren Energien, hinter dem das BMEL steht, ein großer Treiber für landwirtschaftliche Flächenverluste, insbesondere der rasante Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik-Anlagen (FF-PVA). Statistisch werden diese FF-PVA unter der Kategorie „Industrie und Gewerbe“, welches eine Unterfallgruppe der SuV-Fläche ist, geführt. Dieser Ausbau befördert den Flächenbedarf für SuV.

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Fläche ist eine begrenze Ressource, mit der achtsam und sparsam umzugehen ist. Die Bundesregierung wird daher die Flächenhierarchie der 2022 beschlossenen EU-Bodenstrategie umsetzen. Ziel ist, vorhandene Flächenpotentiale optimal auszuschöpfen durch das Realisieren möglichst vieler paralleler Nutzungen auf derselben Fläche. Zum Beispiel Dorfkernsanierung (Innenentwicklung) statt Bauen auf der grünen Wiese, Photovoltaik als Zweitnutzung auf Dächern, Parkplätzen, Industriebauten, naturschutzfachliche Ausgleichsmaßnahmen mit Verfahren, die in die landwirtschaftliche Nutzung integriert sind und mit Agri-Photovoltaik, die eine weitere landwirtschaftliche Bewirtschaftung und einen Energieertrag zusätzlich zum landwirtschaftlichen Einkommen sichert.

Außerlandwirtschaftliche Investorinnen und Investoren

Landwirtinnen und Landwirte konkurrieren um den knappen Faktor Boden ebenfalls mit außerlandwirtschaftlichen Investorinnen und Investoren. Seit der Finanzkrise 2008 kaufen Investorinnen und Investoren in relevantem Umfang Agrarimmobilien als inflationssichere Anlage mit vergleichsweise hohen Renditen. Diese Entwicklung ist derzeit überwiegend in Ostdeutschland zu beobachten.

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Der Kauf von Agrarimmobilien in Deutschland ist gesetzlich im Grundstückverkehrsgesetz (GrdstVG) geregelt. Demnach dürfen nur landwirtschaftliche Betriebe Agrarflächen erwerben. Außerlandwirtschaftliche Investorinnen und Investoren nutzen eine gesetzliche Lücke aus und erwerben in vielen Fällen ganze landwirtschaftliche Betriebe durch sogenannte Anteilskäufe (Share Deals). Sie kaufen einen Betrieb anteilig zu 90 Prozent. Nach zehn Jahren erwerben sie dann die restlichen 10 Prozent des landwirtschaftlichen Betriebes. Hierdurch können Investorinnen und Investoren auch die Pflicht zur Zahlung der Grunderwerbsteuer umgehen. Problematisch für die Behörden in den Ländern ist, dass sie keine Kenntnis vom Kauf des Betriebes über einen Share Deal haben. Außerdem sieht das Gesetz keine Kontrollmöglichkeiten vor.

Steigende Preise für landwirtschaftliche Flächen

Die Kauf- und Pachtpreise für landwirtschaftliche Flächen sind in den letzten Jahren erheblich gestiegen. Hierfür gibt es mehrere Gründe:

• Durch die wachsende Konkurrenz um den Boden gehen der Landwirtschaft im erheblichen Umfang Flächen verloren. Dies führt zu einer Verknappung des Angebots von landwirtschaftlichen Flächen und damit zu steigenden Kauf- und Pachtpreisen.
• Finanzkräftige außerlandwirtschaftlicher Investorinnen und Investoren zahlen am Markt Preise, die aktive Landwirtinnen und Landwirte durch die Grundrente nicht erwirtschaften können.
• Landwirtinnen und Landwirte können durch die Verpachtung von Flächen an Projektierer für erneuerbare Energien deutlich mehr Geld einnehmen, als sie durch die Grundrente aufgrund landwirtschaftlicher Nutzung der Fläche erwirtschaften können.

Die Kauf- und Pachtpreise entkoppeln sich zunehmend von den zu erzielenden Grundrenten. Sowohl das Grundstückverkehrsgesetz für die Kaufwerte als auch das Landpachtverkehrsgesetz für die Pachtpreise sehen Versagens- bzw. Beanstandungsgründe vor, wenn beispielsweise der Kauf- oder Pachtpreis in einem groben Missverhältnis zum Wert des Grundstücks steht. Die im Gesetz vorhandenen Instrumente zur Regulierung der Bodenpreise reichen nicht aus, um den starken Preisanstieg entgegenzuwirken. Erschwerend kommt hinzu, dass in manchen Bundesländern - trotz gesetzlicher Verpflichtung - Pachtpreisänderungen in den Verträgen nur selten angezeigt werden. Aufgrund der fehlender Markttransparenz können die Behörden nicht effektiv regulierend einschreiten.

Auswirkungen auf die landwirtschaftlichen Betriebe und auf den ländlichen Raum

Die genannten Herausforderungen führen dazu, das landwirtschaftliche Betriebe immer größere Schwierigkeiten haben, an landwirtschaftliche Flächen zu gelangen. Dies schränkt sie in ihrer Entwicklung ein, denn notwendige Betriebserweiterungen sind schwieriger zu bewerkstelligen. Besonders herausfordernd ist die Situation für Existenzgründerinnen und Existenzgründer sowie für Junglandwirtinnen und Junglandwirte. Durch fehlendes Kapital haben sie kaum Möglichkeiten, an landwirtschaftliche Flächen zu gelangen. Das gefährdet die Zukunftsfähigkeit der Landwirtschaft in Deutschland.

Auch die Tätigkeit außerlandwirtschaftlicher Investorinnen und Investoren bleibt nicht ohne Konsequenzen für die landwirtschaftlichen Betriebe:

Über die Hälfte der Agrarflächen Deutschlands gehören Nichtlandwirtinnen und Nichtlandwirten. Die Unternehmenssitze der Investorinnen und Investoren liegen zu 76 Prozent nicht in den neuen Ländern und meist auch nicht im ländlichen Raum. Dies führt dazu, dass Gewinne, Pachten und Teile des Einkommens aus den Regionen abfließen. Damit gehen zumindest teilweise die positiven sozio-ökonomischen Auswirkungen von landwirtschaftlichen Betrieben für die Dörfer verloren. Dies schwächt den ländlichen Raum.

Bodenmarktpolitische Ziele

Um den Herausforderungen begegnen zu können, verfolgt das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft folgende bodenmarktpolitischen und agrarstrukturellen Ziele:

• Möglichst viele Landwirtinnen und Landwirte sollen die Möglichkeit erhalten, an landwirtschaftlichen Boden zu gelangen. Deshalb müssen Landwirtinnen und Landwirte Vorrang vor anderen Interessenten beim Flächenkauf haben. Agrarimmobilien dürfen keine Spekulationsobjekte für außerlandwirtschaftliche Investoren sein. Außerdem muss die marktbeherrschende Position einiger weniger Akteure auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt vermieden werden.
• Landwirtschaftliche Flächen sind für die wirtschaftliche Entwicklung landwirtschaftliche Betriebe essentiell. Sie sind damit ein wesentlicher Faktor für die Sicherung der Zukunftsfähigkeit der Landwirtschaft. Voraussetzung dafür ist, dass landwirtschaftliche Flächen bezahlbar bleiben.
• Viele verschiedene Interessengruppen möchten den Boden für ihre Zwecke nutzen (z. B. für Wohnungsbau, erneuerbare Energien etc.). Dies geht häufig zu Lasten der Agrarflächen. Landwirtschaftliche Flächen sollen deshalb vorrangig für landwirtschaftliche Zwecke genutzt werden.
• Häufig liegen den regulierenden Stellen beim Bund und in den Ländern nicht genügend Informationen zu den Entwicklungen auf dem Bodenmarkt vor. Durch wissenschaftliche Untersuchungen sollen neue Erkenntnisse gewonnen werden und damit die Markttransparenz auf dem Bodenmarkt erhöht werden.

Landwirtschaftlicher Bodenmarkt als gemeinschaftliche Aufgabe

Verringerung der Verluste landwirtschaftlicher Flächen

Der Bund kann nur den Rahmen zur Reduzierung landwirtschaftlicher Flächenverluste setzen. Die Entscheidungen fallen vor Ort in den Gemeinden. Auf die kommunale Planungshoheit kann der Bund keinen direkten Einfluss nehmen. Er kann jedoch die Kommunen für die hohe Relevanz des Flächensparziels sensibilisieren und immer wieder auf die Bedeutung des Flächensparziels für den Klimaschutz, die Ernährungssicherung und die regionalen Strukturen hinweisen. Zudem wirbt er gegenüber den Kommunen für Mehrfachnutzungen und Flächensparmaßnahmen.

Das Bundesamt für Naturschutz 2022 und das Ökoinstitut 2023 stellten fest, dass der erforderliche Ausbau der Solarenergie rein quantitativ auch durch Doppelnutzung bereits vorhandener Dach-, Gewerbe- und Infrastrukturflächen umgesetzt werden kann. Die EU-Bodenstrategie macht konkrete Vorgaben, wie durch „Verbrauchshierarchien“ eine Verringerung des Flächenverbrauchs erreicht werden kann.

Vorhandene Flächenpotentiale müssen optimal ausgeschöpft werden, indem möglichst viele parallele Nutzungen auf derselben Fläche realisiert werden.

Nach dem Prinzip „Mehrfachnutzung vor Einfachnutzung“ kann Flächensparen effizient realisiert werden. Zum Beispiel beim Ausbau der Erneuerbaren Energien durch Agri-Photovoltaikanlagen, die nicht mehr als 15 Prozent der Flächen in Anspruch nehmen, so dass 85 Prozent weiter landwirtschaftlich genutzt werden können, oder auch durch Parkplatz-PV, oder PV auf wiedervernässten Moorböden.

Novellierung der Bodenmarktgesetze durch die Länder

Die derzeitigen Gesetze zur Regulierung des landwirtschaftlichen Bodenmarktes genügen nicht mehr, um den veränderten Entwicklungen auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt zu begegnen. Es bedarf eines modernes Bodenmarktrechts, dass den heutigen agrarstrukturellen Herausforderungen gewachsen ist. Unter anderem liegt das auch daran, dass sich die Strukturen innerhalb der Betriebe geändert haben. Das Grundstückverkehrsgesetz von 1962 ist auf westdeutsche Betriebe mit 85 % Eigentums- und 14 % Pachtflächenanteil ausgerichtet. Der Pachtflächenanteil hat sich deutlich erhöht.

Nach der Föderalismusreform im Jahr 2006 haben die Länder die alleinige Zuständigkeit für das landwirtschaftliche Bodenrecht. Die Landesagrarstrukturgesetze sollen den Vorrang für Landwirtinnen und Landwirte stärken und eine effektive Preiskontrolle der Kauf- und Pachtpreise regeln. Es bedarf einer Sanktionierung in Form einer Ordnungswidrigkeitsregelung, wenn die Änderungen von Pachtpreisen in den Pachtverträgen nicht angezeigt werden. Des Weiteren soll die Kontrolle von Share Deals geregelt werden. Bisher hat einzig Baden-Württemberg ein modernes Agrarstrukturverbesserungsgesetz beschlossen. Solange die Länder keine eigenen Agrarstrukturgesetze erlassen, gilt das Bundesrecht fort.

Erschienen am 09. Juli 2024 im Format Artikel